國家發改委投資司司長楊慶蔚解讀新舊投資體制

2004-08-19 15:33:42    

 舊體制弊端在于包辦過多

往往造成政府對企業項目管得過多過細，而對政府投資項目管得不夠。

《國務院關于投資體制改革的決定》（全文見本報7月26日第一、六版）發布后，各方關注的一個焦點是：投資管理體制新舊差別何在？對這個問題，國家發展改革委投資司司長楊慶蔚打了個形象的比方。在舊的投資管理體制下，政府對企業投資行為包辦過多，就像登記結婚，街道辦事處一看兩個人的年齡，說是差別太大，今后肯定不幸福，不給你們登記。所以，政府包辦過多，企業的投資主體地位一直沒有得以確立。

傳統的投資體制有幾個弊端。一是對所有投資項目，不分投資主體、資金來源和項目性質，一律按投資規模大小分別由各級政府審批。其次，這種審批要經過若干道手續，如項目建議書、可行性研究報告以及開工報告等。第三，政府在進行審批時，把本來應由企業決定的市場前景、經濟效益、資金來源、技術方案等也都審批了。第四是重事前審批，輕事后管理。批項目的時候一道道關，而對批完以后企業是否按國家的要求進行投資建設，則缺乏有效監督。

在我們已經初步建立社會主義市場經濟的體制框架，經濟成分多元化的情況下，這種管理體制，往往造成政府對企業項目管得過多過細，而對政府投資項目管得不夠。

新體制確立企業投資主體地位

今后實行備案制的項目約為75%，政府投資項目繼續實行審批管理。

通讀《國務院關于投資體制改革的決定》，最核心的內容應是第二部分“轉變政府管理職能，確立企業的投資主體地位”。這其中有幾方面關鍵變化。

第一個變化是，區分不同的投資主體，針對不同的項目性質，實行不同的管理方式。《決定》中規定，對于政府投資項目將繼續實行審批管理，而“對于企業不使用政府投資建設的項目，一律不再實行審批制，區別不同情況實行核準制和備案制”。對企業重大項目和限制類項目實行核準制，其他項目則實行備案制。據有關方面的測算，今后實行備案制的項目約為75％，也就是說大部分項目將實行備案制。

第二個變化是，對于企業投資項目，政府轉變了管理的角度，將主要從行使公共管理職能的角度對其外部性進行核準，其他則由企業自主決策。

楊慶蔚認為，這一變化是此次投資體制改革中最大的亮點，是真正確立企業投資主體地位的關鍵所在。政府不能再以市場前景不明、經濟效益不理想、資金來源不落實、技術方案不合理等理由否決企業的投資項目。

第三個變化，按照行政許可法的要求，在程序、時限等方面對政府的投資管理行為進行了規范。《決定》中提出，“要嚴格限定實行政府核準制的范圍”，“企業投資建設實行核準制的項目，僅需向政府提交項目申請報告，不再經過批準項目建議書、可行性研究報告和開工報告的程序”。“政府有關部門要制定嚴格規范的核準制度”。

此外，《決定》體現了對社會資本的鼓勵，提出“放寬社會資本的投資領域，允許社會資本進入法律法規未禁入的基礎設施、公用事業及其他行業和領域”。

對政府投資行為規范、制約

合理界定政府投資范圍，提高決策科學化和民主化水平，建立政府投資責任追究制。

在確立企業投資主體地位的同時，《決定》也對政府投資行為進行了規范和制約，如強調要合理界定政府投資范圍、提高決策的科學化和民主化水平、建立政府投資責任追究制度等。

《決定》提出，“政府投資主要用于關系國家安全和市場不能有效配置資源的經濟和社會領域，包括加強公益性和公共基礎設施建設，保護和改善生態環境，促進欠發達地區的經濟和社會發展，推進科技進步和高新技術產業化。能夠由社會投資建設的項目，盡可能利用社會資金建設”。界定政府投資范圍，一方面可以使政府投資更好地彌補“市場失靈”，為經濟和社會發展提供必要的基礎條件；另一方面也為企業提供了更廣闊的投資空間，體現了政府投資不與民間資金爭利的精神。

《決定》還提出，要建立政府投資責任追究制度，“工程咨詢、投資項目決策、設計、施工、監理等部門和單位，都應有相應的責任約束，對不遵守法律法規給國家造成重大損失的，要依法追究有關責任人的行政和法律責任”。可以預計，“拍腦袋決策”的現象將日趨減少。

同時，《決定》還提出，要逐步實行政府投資項目公示制度，完善政府投資制衡機制，進一步加強對政府投資項目的審計監督，建立政府投資項目的社會監督機制等。所有這些，都將有助于規范和制約政府投資行為，提高政府投資的管理水平和投資效益。

企業不能為所欲為

在《政府核準的投資項目目錄》外的投資項目，不符合產業政策、環保要求的，一樣不能上。

此次下發的《國務院關于投資體制改革的決定》有一個附件：《政府核準的投資項目目錄（2004年本）》。有些人產生一種誤解，認為對目錄外的項目國家一律放開、企業想投什么都可以了。其實不然。目錄的作用只是劃分政府對企業投資項目的不同管理方式，對目錄以內的項目實行核準、目錄以外的項目實行備案。目錄內需要核準的并不都是限制發展的產業，目錄外實行備案的也并不全是鼓勵的。在目錄外的投資項目，不符合產業政策、環保要求的，一樣不能上。

此外，備案制也不意味著政府可以放手不管。楊慶蔚還是用結婚登記來做比喻：雖然婚姻自主，但如果不夠法定年齡，或者近親結婚，甚至重婚，政府管理部門還是不能給予登記。因此，國家發改委在下一步制定企業投資項目備案指導意見時，會通過相關政策來體現政府的職責。（記者朱劍紅）

人民日報 2004年7月30日