《財經》：等待投資體制新政

2004-08-19 15:27:48    

   
在一系列旨在抑制投資增長過快的宏觀經濟調控政策之后，《投資體制改革方案》出臺似現曙光

投資體制改革方案遭遇經濟過熱

等待，漫長的等待。從去年年底至今，幾度被傳即將出臺的《投資體制改革方案》，終于在7月看到了出臺的希望——7月14日，國務院總理溫家寶主持召開的國務院常務會議上，加快出臺投資體制改革被作為下半年要著力抓好的重點經濟工作之一。

此前，關于《投資體制改革方案》將要出臺的最為明確的信息，應是在2003年12月31日，溫家寶主持召開國務院常務會議，審議并原則通過了《投資體制改革方案》。會議甚至對如何“組織實施”的問題提出了四項要求，包括進一步明確政府、企業和金融機構的責任，培育有信用的中介機構，加強和改進宏觀調控，加強和改進投資的監督管理，維護投資和建設的市場秩序等等。

——按常規，國務院常務會議審議并通過了這個方案，正如當時媒體紛紛報道稱，“標志著已醞釀長達五年半的該項改革方案在完成最后一個階段的修改之后，將向社會公布”。可是，此后，在公眾和社會的期待中，該方案卻音信杳然，遲遲再無動靜。

——三個月后，“兩會”期間，國家發展和改革委員會主任馬凱在人大新聞發布會上透露了正在運作中的幾項改革方案，其中就包括《投資體制改革方案》，而這個在三個月前就已在國務院常務會議上審議并通過的方案，此時仍“正在完善中”。

——記者近日就此問題采訪發改委，發改委相關官員表示，一般一個行政法規出臺的過程是，方案獲國務院原則通過后，接下來要征求各部門意見，方案制定者根據意見進行相應的修改。“方案沒出來的主要原因就是在協調問題，很多問題還需要再斟酌。”由此看來，似乎方案難產的原因出在各部門意見難以協調上。

——在采訪中，國家發展和改革委員會投資研究所研究員張漢亞還有一種看法。他認為，另一個重要原因是近一個階段以來全國各地出現的投資熱。“不論協調的結果怎樣，這個方案的主要思路就是取消投資審批制，就是放權，充分發揮投資主體的積極性。因此有人擔心方案的實施，極有可能加劇投資熱的繼續升溫。”

與這個觀點可相佐證的是，今年4月份以來，一系列行政調控政策走上前臺并漸成氣候。此情此景下，“加強宏觀調控”和“強化審批制”就有了某種關聯性。更有專家認為，從歷史上看，投資體制改革之所以步履維艱，就是因為行政審批制曾是政府宏觀經濟管理的重要手段。

對此，北京大學中國經濟研究中心教授宋國青明確表示，宏觀經濟過熱不應該影響《投資體制改革方案》的出臺。在他看來，宏觀調控實際上是短期的事情，有的時候要往下壓，有的時候還要往上扶，用宏觀手段，比方說通過利率、價格調整等手段解決投資的總量問題應該已經足夠。而投資體制改革應該解決的是讓誰來投資，在什么樣的情況下需要引進什么樣的投資等問題。

——“投資體制總的來說是個微觀問題，它和宏觀調控應該沒有關系，因為它既要適應經濟過熱時候的情況，也要適應經濟過冷時候的情況。”宋國青說。

——更有專家明言：不可借宏觀調控之機強化審批制，否則會影響“國退民進”改革戰略，不利于民營經濟的成長。政府需盡量避免出現干預微觀主體的市場行為， 以及增加滋長“尋租”機會的行政審批。

改革方向未變

據《財經》獲知的最新消息稱，由于上半年總體調控效果明顯，且投資增速下降過快，下半年政府將調整宏觀調控措施，繼續深化改革，完善體制。或是在此背景下，《投資體制改革方案》的命運有了轉機。

——7月8日，《財經》就此方案動向詢問國家發改委投資研究所研究員張漢亞。張漢亞表示此前曾聽說方案可能會在7月份出臺，但“如今7月已過了好些天了，還沒有動靜”。

《財經》隨即又詢問了發改委一位相關官員，該官員表示，雖然發改委是方案的制定方，但《投資體制改革方案》出臺后，將以國務院文件的形式下發，具有行政法規的效力，因此，其最終出臺的時間將由國務院確定。另有一位接近高層的人士告訴《財經》，《投資體制改革方案》的未來極有可能在7月20日前有所決定。

據張漢亞透露，雖然經過半年多的協調，“改革的方向并沒有改變”。即投資體制改革方案基本方向將依據“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔風險”的原則，在國家宏觀調控下，更好地發揮市場機制對經濟活動的調節作用，確立企業的投資主體地位，規范政府投資行為，逐步建立投資主體自主決策，政府宏觀調控有力的新型投資體制。

——具體而言，對需要利用國家財政性投資等政府投資項目，本著“誰投資、誰決策”的原則，不論項目投資規模大小，仍然維持現有的審批制管理辦法；對不需要國家財政性資金支持、但項目建設涉及國家安全、重要資源開發、產業布局的重大項目，實行核準制管理辦法；對不需要國家投資、能夠自行平衡建設資金和落實建設條件的一般競爭性產業項目，實行備案登記制管理辦法。

在投資方式的改革方面，方案將按照不同性質的投資項目規定不同的投資方式。對于一般性的投資項目將完全放權給企業投資主體。在符合法律以及相關政策規定的前提下，企業作為出資主體自主決定投資額度和方式。對于基礎設施建設項目，各級政府要創造條件，利用特許經營、投資補助等多種方式，吸引社會資本參與有合理回報和一定投資回收能力的公益事業和公共基礎設施項目建設。對于具有壟斷性的項目，試行業主招標制度，開展公平競爭，保護公眾利益。此外，政府要通過規劃和政策指導、信息發布以及規范市場準入，引導社會投資方向，抑制無序競爭和盲目重復建設。

核準項目有所增加

為實施改革方案，國家發改委還將制定一系列配套文件和實施細則。《政府投資管理條例》和《政府審核項目投資目錄》將是其中主要內容。

——據張漢亞介紹，《政府投資管理條例》正在制定中，其主要作用是約束政府行為，但其最終制定推出，也許需要一兩年的時間。

《政府審核項目目錄》則注重操作層面。在行政審批制度改革和行政許可法實施以后，原來一些非國家投資亦需審批的項目，將轉為核準或備案制。而核準和原來的審批最為接近。“核準制說不讓你上同樣不讓你上，決策在宏觀調控部門。”張漢亞說。現階段，政府宏觀調控部門就是指發改委。

《投資體制改革方案》實施以后，在相當程度上，審核項目將成為政府對市場最具影響力的內容。因此，發改委官員所指的部門之間需要協調的內容，極有可能是審核項目。

據張漢亞透露，與最早的改革方案相比，經過修改的方案最大的變化也正在于“核準制”的變化。“原來投資需要核準的項目只有鋼鐵、有色金屬、建材三個行業，如今核準的杠桿需要控制九個行業。”張漢亞說。這九個行業是鋼鐵、有色金屬、機械、建材、石化、輕工、紡織、醫藥、印刷行業。

實際上，這九個行業，正是有關部門認為最需要制止低水平重復建設的行業。早在今年5月，國家發改委、中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會就聯合下發了《關于進一步加強產業政策和信貸政策協調配合，控制信貸風險有關問題的通知》，隨《通知》下發的《當前部分行業制止低水平重復建設目錄》明確了低水平重復建設的領域、落后和淘汰的生產工藝技術裝備、產品，主要涉及的正是這九個行業。

不過，張漢亞透露，審核目錄以后一年或者幾年就可能變一變。“根據經濟形勢的變化，根據國家產業政策的變化，根據經濟的發展，目錄要不停地做調整。”

《財經》２００４年７月２７日